“新機制”背景下特許經營項目招標的核心要點與實施路徑
導讀：
2023年11月，《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）發布，明確政府和社會資本合作應聚焦使用者付費，并應全部采用特許經營模式實施；隨即陸續頒布了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（六部委2024年17號令）、《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年試行版）》（發改辦投資〔2024〕227號），對新機制下政企合作特許經營項目實踐具有指導意義。
新機制強調從“政府付費”向“使用者付費”為主、從“重建設”向“重運營”轉變，對項目全生命周期管理要求提升。招標工作成為落實新機制、優選專業高效合作伙伴、保障項目可持續性的關鍵環節。本文旨在分析新機制下特許經營項目招標的核心要點、合同條款設計及風險管控路徑等。
01新機制下特許經營項目招標的核心要點
1.精準定位與項目準備
（1）嚴格項目篩選：特許經營項目應為具有明確收費渠道和方式的使用者付費項目，預期收益可覆蓋投資運營成本，符合“新機制”鼓勵方向（如收費公路、污水處理、垃圾處理等）。市場化程度高的商業項目和產業項目，以及沒有經營收入的公益項目，不得采用特許經營模式。路側停車服務、垃圾清運服務等不涉及固定資產投資項目的經營權或收費權轉讓等，不得采取特許經營模式。
（2）深化前期論證：強化可行性研究，特別是使用者需求預測、付費意愿與能力分析、收費機制設計、成本效益分析的深度與準確性。同時，可對擬采用特許經營模式招標的項目在招標前進行意見征求、市場意愿分析及必要的市場測試。
（3）清晰界定核心邊界：明確項目范圍、產出要求（數量、質量、標準）、特許經營期限（與投資回收期匹配）、建設和運營期間的資產權屬與移交標準等。
2.優化招標資格條件設置
特許經營者基本條件：除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項目外，地方本級國有獨資或國有控股企業（含其獨資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目的投標方、聯合投標方或項目公司股東；作為政府出資人代表時，原則上不得在項目公司中控股。另外還應考慮以下因素：
（1）突出專業運營能力：由于新機制“重運營”的要求，資格條件應重點考察潛在投標人的同類項目運營經驗、技術實力、管理團隊和業績，而非以往單純考察施工能力或融資規模。
（2）強調財務穩健性：設定合理的財務實力門檻，在招標文件中明確要求投標人提供完整的財務資料，包括近三年經審計的財務報表（資產負債表、利潤表、現金流量表）、銀行授信證明、納稅記錄等關鍵文件。重點關注企業的資產規模、收入結構、現金流狀況等基礎財務數據，分析投標人長期投融資能力和抗風險能力。
（3）落實“優先民企”政策：不得設置限制民營企業參與的招標條件。在合法合規前提下，設定有利于民營企業公平參與的資格條件。在招標文件中明確特許經營者的主體資格要求和對民營企業持股比例的要求，對民營企業參與的給予適當加分，這也符合新機制要求。清華大學投融資政策研究中心在政府和社會資本合作新機制政策問答專欄中回復，PPP新機制強調要“堅持初衷、回歸本源”，就是主要鼓勵民營企業和外商投資企業參與。《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）在起草過程中充分征求了有關部門意見，與《招標投標法》有關規定以及文中“公平選擇特許經營者”等不存在沖突。
3.創新招標文件
通過公開競爭方式依法依規選擇特許經營者，應將項目運營方案、收費單價、特許經營期限等作為選擇特許經營者的重要評定標準，并高度關注其項目管理經驗、專業運營能力、企業綜合實力、信用評級狀況。
（1）明確核心要求：在招標文件中應清晰闡述項目目標、產出標準、核心邊界條件、風險分配框架、監管要求等。對于報價指標的設置，應以財務測算為基礎，合理設置報價指標和報價模型。
（2）設計科學的回報機制：聚焦使用者付費，明確收費定價/調價機制。除符合政策的政府付費外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。
（3）突出方案競爭：要求投標人提交詳細的技術方案（含建設與運營維護方案）、財務方案（投融資計劃、現金流預測、報價）、法律方案（對協議關鍵條款的響應）等。重點對其運營效率提升、成本節約、服務創新、全生命周期價值創造能力進行評審。
（4）創新評審標準與權重：
a.提高運營能力權重：運營能力主要體現在運營經驗、團隊、方案先進性、能效管理、智慧化應用、技術升級路徑等，應適當提升其占比權重，合理設置評審標準。
b.強化財務方案可持續性評審：重點評估現金流預測合理性、抗風險能力、報價的競爭力與可負擔性。
c.綜合評估全生命周期成本與效益：不僅要看重建設報價，更要看重長期運營維護成本和服務質量保障。
d.特許經營期限：特許經營期限應與投資回收期、設施壽命匹配，如將特許經營期限作為招標評定標準，應以最終招標確定的期限為準。明確特許經營期限內和特許經營到期后的資產權屬情況。
（5）強調創新與價值提升：對采用新技術、新模式提升效率或服務體驗的方案在分析其可行性的基礎上給予適當的加分。
（6）其他：特許經營期限屆滿或提前終止，擬繼續采取特許經營模式的，應按規定重新選擇特許經營者，同等條件下可優先選擇原特許經營者。特許經營期限內因改擴建等原因需重新選擇特許經營者的，同等條件下可優先選擇原特許經營者。選定的特許經營者及其投融資、建設責任原則上不得調整，確需調整的應重新履行特許經營者選擇程序。
02關鍵合同條款設計與風險管控
新機制通過剛性約束倒逼政府和社會資本合作回歸“專業運營本質”，合同設計必須緊扣“民企運營、風險自擔、績效捆綁”三大鐵律，避免財政風險累積。
1.合同核心條款
（1）項目范圍與產出要求：應詳盡、可量化、可監測。
（2）服務價格及動態調價機制：不同的特許經營項目或同一個特許經營項目中可能涉及實行政府定價或指導價的收費價格、實行市場價格的收費價格，以及通過特許經營招標競爭機制確定的項目提供產品或服務的“約定價格”等價格類型，應根據不同的價格類型在特許經營協議中對相關的定價、調價和相應的價格風險承擔等進行約定。明確定價依據、程序、調價公式、調價周期和觸發條件，保障項目收益的合理穩定。明確收費主體（政府或項目公司）、收費方式及監管方式。
（3）與績效強關聯：支付必須與特許經營者達到約定的績效標準嚴格掛鉤。建立全面KPI體系，覆蓋建設期、運營期的關鍵績效指標（質量、安全、效率、環保、服務滿意度等），明確監測方法與頻率，例如政府監管、第三方評估、公眾監督相結合。同時，使用者付費的支付必須嚴格、透明地依據績效評估結果執行，設置明確的扣減或獎勵機制。
（4）風險分配：特許經營者全擔市場風險，但可以明確政府方在防止過度競爭（唯一性）方面的責任邊界，合理分配需求不足風險。
（5）股權變更限制：設置合理的股權鎖定期（特別是運營責任期），限制隨意轉讓，確保運營主體穩定和核心能力持續。
（6）退出與移交：詳細規定特許期滿或提前終止時，項目設施移交的范圍、狀態標準、測試程序、移交時限及費用承擔。
2.風險管控機制
（1）動態調價機制：有效應對通脹、成本波動、政策變化等帶來的風險。
（2）履約擔保體系：建設履約擔保、運維履約擔保、移交履約擔保等。
（3）應急預案與儲備金：要求項目公司建立應對主要風險的預案和儲備金。
（4）定期評估與重新談判機制：設定合同中期評估節點，僅在發生重大不可預見情勢變更（符合法律政策規定）時，依據合同約定程序進行有限重新談判，核心條款（回報機制原則）一般不變。
（5）政府監管與信息公開：強化政府全過程監管職責，推動關鍵信息（如績效評估結果、付費情況）公開透明，接受社會監督。
“新機制”下特許經營項目招標的核心在于緊扣“使用者付費”和“專業運營”，通過科學招標遴選真正具備長期運營能力和效率優勢的特許經營者，并通過嚴謹的合同設計實現風險最優分配和項目可持續。規范高效的招標與合同管理是激活民間投資、提升基礎設施和公共服務供給效率與質量、推動特許經營模式行穩致遠的關鍵基石。