PPP新機制政策問答近日，國家發改委在官網集中公開了一批PPP新機制相關政策咨詢問題并作出解答。
具體問題如下：
1.特許經營項目是先立項還是先做實施方案？
2.哪些項目能夠采取特許經營？
3.通過招標方式選擇投資者是否與公平原則相沖突？
4.“投資規模大、建設難度高的收費公路”是否有相關標準指導地方制定特許經營方案？
5.關于項目運營期內政府補貼。
6.地方國企能否作為特許經營實施機構？
7.地方本級國企是否可參與本級特許經營項目？
8.如何界定“民營企業”？
9.“股權比例”是項目公司中的股權比例還是在投標聯合體中的股權比例？
10.民間資本參股35%以上的國有控股企業是否可以作為特許經營者參與？
11.特許經營者和項目公司關系是什么？
1.特許經營項目是先立項還是先做實施方案？
原來PPP模式的實施流程是先由實施機構委托編制項目可行性研究報告，然后到發改委立項，之后再編制實施方案，最后采購社會資本方。根據發改委發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（2024年第17號令），程序應為先由實施機構委托編制項目實施方案，然后采購特許經營者，之后由中標特許經營者（或其設立的項目公司）編制項目可行性研究報告，最后到發改委立項。
但在實踐中，不少機構受原來PPP模式的流程影響，仍然主張特許經營項目還是要先做可行性研究報告并到發改委立項，然后再編制實施方案。為此，我司在國家發改委網上提交了政務咨詢，請求國家發改委對此給與官方確認。
今日收到國家發改委的回復，具體如下：《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》對特許經營項目實施流程作了明確規定。一是地方各級人民政府依法依規授權有關行業主管部門、事業單位等，作為特許經營項目實施機構。二是項目實施機構參照可行性研究報告編寫規范，牽頭編制特許經營方案。三是有關方面比照政府投資項目審批權限和要求，履行特許經營方案審核手續。四是通過公開招標等公開競爭方式選擇特許經營者。五是規范簽訂特許經營協議。六是嚴格履行項目審批、核準或備案手續。七是做好項目建設實施管理。
特許經營方案重點研究項目建設的必要性和可行性、項目采取特許經營模式的必要性和可行性，屬于政府內部決策程序。項目審批、核準或備案是有關部門依據《政府投資條例》和《企業投資項目核準和備案管理條例》對投資項目開展的法定投資管理手續。
2.哪些項目能夠采取特許經營？
問題：根據《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號），哪些項目能夠采取特許經營？
回復：特許經營項目應是提供公共產品或公共服務的基礎設施或公用事業項目，項目應有經營收益，具備使用者付費的條件。哪些項目能夠采取特許經營，應根據項目實際情況，制定特許經營方案，經充分論證比選后，決定是否采取特許經營模式。
3.通過招標方式選擇投資者是否與公平原則相沖突？
問題：《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）提到：“市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股;關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于35%”。請問當通過招標方式選擇投資者時是否與公平原則相沖突，造成了所有制的歧視？
回復：PPP直譯為“公私合作伙伴關系”，第二個P—Private指的就是“私人機構”，在我們國家主要指民營企業和外商投資企業。我國推進PPP的初衷，主要是借鑒國外經驗，在基礎設施和公用事業領域引入民間資本和外商投資，提升運營效率和管理水平。2014年以來，出現大量國有企業特別是建筑類國有企業作為社會資本方參與PPP的現象。PPP新機制強調要“堅持初衷、回歸本源”，就是主要鼓勵民營企業和外商投資企業參與。不宜將某一個階段的特殊情況作為衡量和判斷標準。《指導意見》在起草過程中充分征求了有關部門意見，和其他法律法規不存在沖突。
4.“投資規模大、建設難度高的收費公路”是否有相關標準指導地方制定特許經營方案？
問題：《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）附件將“投資規模大、建設難度高的收費公路”納入“積極創造條件、支持民營企業參與的項目范疇，請問目前是否有相關標準，指導地方制定特許經營方案？
回復： 收費公路項目大多屬于地方事權，地方政府可根據本地情況對收費公路新建（含改擴建）項目是否屬于“投資規模大、建設難度高”的認定標準進行統一規定并向社會公開，選擇特許經營者時將民營企業參與情況作為重要的評標標準；未作統一規定的，原則上應按照附件清單中的第二類項目進行招標，不宜在公開招標前即認定為第三類項目。
5.關于項目運營期內政府補貼？
問題：《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）中提到“政府付費職能按規定補貼運營、不能補貼建設成本”具體如何界定？什么樣的補貼是合規的，要經過什么樣的程序？如污水、垃圾處理、地鐵等類型項目，常見的都有財政補貼，而且是整個經營期限內每年都有補貼？
回復：國辦函〔2023〕115號文中關于項目運營期內政府補貼有關規定可以從兩個方面來理解和把握。一是對特許經營項目在運營階段的政府補貼不能額外新增地方財政未來支出責任。政府對特許經營項目的補貼應是行業通行的補貼，不可以是僅針對單個項目的補貼。二是對特許經營項目在運營階段的政府補貼必須符合“一視同仁”的原則。如某個行業或某類項目有統一的政府補貼，這類項目采取特許經營模式后，仍應正常享有補貼，不能因采用特許經營模式而無法享有行業統一的政府補貼。需要特別說明的是，國辦函〔2023〕115號文中明確指出，除在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持，以及政府付費按規定補貼運營外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。
6.地方國企能否作為特許經營實施機構？
問題：根據《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號），地方國有企業能否作為實施機構？
回復：不宜選擇地方國有企業作為項目實施機構。政府和社會資本合作項目中的實施機構應能夠代表政府和社會公共利益的要求。與特許經營者談判和簽訂協議時，地方國有企業是否有權做出涉及公共利益相關承諾和要求需要商榷。
7.地方本級國企是否可參與本級特許經營項目？
問題：根據《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號），地方本級國有企業是否可參與本級項目的政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目？
回復：地方本級國有企業可作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，作為政府出資人代表時，原則上不得在項目公司中控股。除此之外，地方本級國有獨資或國有控股企業（含其獨資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目的投標方、聯合投標方或項目公司股東。
8.如何界定“民營企業”？
問題：請問如何界定《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）中提到的“民營企業”？
回復：我國法律并未對“民營企業”進行明確定義。可以通過排除法進行認定，即除國有獨資企業、國有控股企業和外商投資企業外的其他企業均可考慮認定為民營企業。
9.“股權比例”是項目公司中的股權比例還是在投標聯合體中的股權比例？
問題：《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》中提到的股權比例是指項目公司中的股權比例還是在投標聯合體中的股權比例？
回復：項目公司股權比例。
10.民間資本參股35%以上的國有控股企業是否可以作為特許經營者參與？
問題：《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡稱《清單》）中的第二類“民營企業股權占比原則上不低于35%”的特許經營項目，是否必須有民營企業參股35%以上？民間資本參股35%以上的國有控股企業是否可以作為特許經營者參與？
回復：《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡稱《清單》）中提到“民營企業股權占比原則上不低于35%”的特許經營項目，原則上應由民營企業參股不低于35%。《清單》對第二類項目的規定是針對民營企業持有項目公司股權的比例，不應穿透計算國有控股企業中的民間資本參股比例。按照上述關于民營企業認定的參考標準，民間資本參股不低于35%的國有控股企業仍為國有控股企業，不宜單獨作為特許經營者實施清單中第二類項目。
11.特許經營者和項目公司關系是什么？
問題：《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）中提到的特許經營者是否必須設立項目公司？特許經營者和項目公司關系是什么？如以項目公司名義簽署了特許經營協議，是否意味著項目公司成為特許經營者？
回復： 特許經營項目可由選定的特許經營者直接實施，無需單獨成立項目公司。特許經營者也可以成立項目公司，由項目公司作為具體的實施主體與實施機構簽訂特許經營協議。《指導意見》明確，“需成立項目公司的，項目實施機構應當與特許經營者簽訂協議，約定其在規定期限內成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經營協議”。與項目實施機構簽署特許經營協議的協議簽署方，并不一定是特許經營者。
本文來源 | 國家發改委官網