1.什么是地方政府隱性債務(wù)？
“隱性債務(wù)”即地方政府違規(guī)舉債所產(chǎn)生的債務(wù)，按《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，即未納入地方政府債務(wù)限額管理，以非政府方式舉借的，直接或間接通過(guò)政府財(cái)政資金償還的債務(wù)。
2.地方政府隱性債務(wù)形成原因？
上世紀(jì)九十年代，隨著改革開(kāi)放的深入，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟需大量資金的投入，1994年施行的分稅制改革造成了地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問(wèn)題，導(dǎo)致地方政府財(cái)政收支不平衡日益加劇，債務(wù)融資需求不斷擴(kuò)張。
但1995年實(shí)施的《預(yù)算法》規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，這一政策約束一直延續(xù)到2015年新《預(yù)算法》施行，地方政府才可以公開(kāi)發(fā)行地方政府債券。
因此，在這一時(shí)期，地方政府為解決資金困難問(wèn)題，通過(guò)參與PPP、購(gòu)買服務(wù)、政府投資基金，承諾回購(gòu)社會(huì)資本方投資本金、向社會(huì)資本方承諾最低收益等方式融資，或通過(guò)成立不在監(jiān)管名單內(nèi)的城投平臺(tái)違法違規(guī)融資。
二、地方政府隱性債務(wù)的特點(diǎn)及類型
1.地方政府隱性債務(wù)的主要形式
地方政府舉借隱性債務(wù)有很多種，具體來(lái)看，主要是以下形式：
（1）以地方政府投融資平臺(tái)名義舉債地方黨委、人大及其常委、政府及其部門出具承諾函或擔(dān)保性質(zhì)的文件，支持償還債務(wù)；
（2）利用城投引導(dǎo)融資，地方政府對(duì)項(xiàng)目合伙人以國(guó)有資產(chǎn)為融資進(jìn)行抵押、質(zhì)押以及以售后回租、售后回夠等方式變相低押、質(zhì)押；或以政府儲(chǔ)備土地或者未依法履行合法程序的土地進(jìn)行抵押、質(zhì)押以及以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來(lái)源。
（3）在政府和社會(huì)的合作（PPP）、政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，違規(guī)舉債融資，采取政府回購(gòu)其投資本金、承諾固定投資回報(bào)等方式搞“明股實(shí)債”（包括政府或其指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失；政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)等）。
2.地方政府隱性債務(wù)的特點(diǎn)
（1）決策主體是地方政府，債務(wù)多依托于國(guó)企、地方投融資平臺(tái)。
（2）資金用于是政府主導(dǎo)的項(xiàng)目建設(shè)，主要是公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目收益不足或無(wú)收益，項(xiàng)目?jī)攤芰Σ蛔恪?/span>
（3）主要償債資金來(lái)源于政府財(cái)政資金、國(guó)有資產(chǎn)。
三、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解路徑探析1.地方政府隱性債務(wù)化解途徑
根據(jù)2018年8月財(cái)政部印發(fā)的《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說(shuō)明》第十五條，隱性債務(wù)化解包括六大途徑：
（1）財(cái)政資金償還
指安排年度預(yù)算資金、超收收入、盤活財(cái)政存量資金等來(lái)償還債務(wù)。
（2）出讓政府股權(quán)與經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益
指通過(guò)出讓相關(guān)股權(quán)取得收益來(lái)償還債務(wù)
（3）利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還
由企事業(yè)單位利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還（不含財(cái)政補(bǔ)助資金）。
（4）將隱債合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)
將具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的債務(wù)合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)的規(guī)模。
（5）借新還舊、展期
計(jì)劃由企事業(yè)單位協(xié)商金融機(jī)構(gòu)通過(guò)借新還舊、展期等方式償還的債務(wù)規(guī)模(目前定融項(xiàng)目用的最多)。
（6）破產(chǎn)重整或清算
對(duì)債務(wù)單位進(jìn)行破產(chǎn)重整，并按照公司法等法律法規(guī)進(jìn)行清算，相應(yīng)化解的債務(wù)規(guī)模(最典型額就是遵義債務(wù)重組)。
其中，前三種措施屬于“統(tǒng)籌各類資金資源償還”的范疇，但受到地方政府籌集資金償還債務(wù)的能力和空間的限制；第四種適用于項(xiàng)目自身現(xiàn)金流可覆蓋債務(wù)本息的情形，對(duì)項(xiàng)目要求較高；第五種屬于“市場(chǎng)化金融工具置換”，通常需要當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)或政策性金融機(jī)構(gòu)的支持。該種途徑偏向于“技術(shù)性化債”，屬于“時(shí)間換空間”的手法，不能降低債務(wù)規(guī)模，但執(zhí)行最容易、運(yùn)用最廣；第六種適用于嚴(yán)重資不抵債或失去清償能力以及區(qū)域重要性較弱的融資平臺(tái)，但實(shí)施起來(lái)難度大且容易對(duì)地方信用環(huán)境造成沖擊。
2.實(shí)踐案例分析
案例一：財(cái)政資金償還——海口市兼顧財(cái)政收支兩端，化債任務(wù)落實(shí)各單位
2018年海口市人民政府印發(fā)《海口市2018-2019年政府性債務(wù)化解規(guī)劃方案通知》（以下簡(jiǎn)稱“通知”）。從調(diào)配財(cái)政資金方面，海口市人民政府提出三點(diǎn)要求：（1）壓縮經(jīng)常性支出，統(tǒng)籌新增財(cái)力，每年將從因體制調(diào)整形成的新增財(cái)力的50%部分用于償債；（2）盤活存量資金，從每年盤活的存量資金中安排30%以上用于償債；（3）盤活土地資源，加大土地出讓力度，對(duì)現(xiàn)有的儲(chǔ)備地全面進(jìn)行梳理，對(duì)具備出讓條件的土地細(xì)化分類，2018年完成土地出讓收入295億元，在保障省市重大項(xiàng)目建設(shè)后，籌集80億元用于償債。同時(shí)，上述化債要求落實(shí)至具體牽頭領(lǐng)導(dǎo)、牽頭單位及責(zé)任單位并予以公示。化債方案落地實(shí)施后，2018年海口市共消化政府存量債務(wù)本息約40.8億元。
通知明確海口市政府性債務(wù)化解具體舉措和責(zé)任分工，政策指導(dǎo)細(xì)則具有較強(qiáng)計(jì)劃性與可操作性。在化債任務(wù)部署前，海口市已對(duì)地方隱性債務(wù)情況進(jìn)行梳理，在化債期間，海口市對(duì)可能增加政府性債務(wù)的項(xiàng)目進(jìn)行持續(xù)追蹤，對(duì)可行性和規(guī)范性存在問(wèn)題的項(xiàng)目及時(shí)管控。
案例二：資產(chǎn)處置——鎮(zhèn)江市收整資產(chǎn)，解決積存問(wèn)題、提供償債保障
鎮(zhèn)江市隱性債務(wù)規(guī)模較高，市場(chǎng)對(duì)區(qū)域化債情況持續(xù)關(guān)注，除隱性債務(wù)置換外，市內(nèi)通過(guò)收整資產(chǎn)方式提供償債資金來(lái)源。2018年鎮(zhèn)江市盤活“四集團(tuán)一中心”（市城建集團(tuán)、交通集團(tuán)、文旅集團(tuán)、國(guó)控集團(tuán)和土地儲(chǔ)備中心）閑置房產(chǎn)230萬(wàn)平方米，盤活率達(dá)88%；實(shí)施市區(qū)“集中拆違行動(dòng)”，拆除違法建設(shè)45.2萬(wàn)平方米；推進(jìn)集約節(jié)約用地，建成“慧眼守土”動(dòng)態(tài)智能監(jiān)管系統(tǒng)，整改存量違法用地1.8萬(wàn)畝，處置各類閑置土地4,290畝。
除政府資產(chǎn)外，城投公司在成立時(shí)取得大量土地、房產(chǎn)擴(kuò)充資產(chǎn)規(guī)模，但相關(guān)資產(chǎn)未必得到合理運(yùn)用，由于資產(chǎn)的實(shí)際控制權(quán)并非在城投公司手中，部分資產(chǎn)處于被動(dòng)管理狀態(tài)，無(wú)法產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。處置閑置資產(chǎn)、提升資產(chǎn)使用效率，雖然無(wú)法解決全部債務(wù)問(wèn)題，但從長(zhǎng)期看，對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率提升有所助益。
案例三：資產(chǎn)處置——貴州茅臺(tái)股權(quán)減持套現(xiàn)，資本操作加持地方債務(wù)化解
政府性債務(wù)化解統(tǒng)籌調(diào)配區(qū)域各類資源，優(yōu)質(zhì)上市公司股權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)出讓成為緩解償債資金壓力又一重要方式。貴州省債務(wù)率在全國(guó)范圍居于前列，但地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不及債務(wù)擴(kuò)張速度，近年數(shù)次爆出非標(biāo)違約問(wèn)題，區(qū)域再融資困難，短期債務(wù)壓力驟增，貴州茅臺(tái)在地方債務(wù)化解中扮演重要角色。
2019年12月和2020年12月，中國(guó)貴州茅臺(tái)酒廠（集團(tuán)）有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“茅臺(tái)集團(tuán)”）均無(wú)償劃轉(zhuǎn)貴州茅臺(tái)5,024萬(wàn)股股份（占總股本4%）至貴州省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“貴州國(guó)資公司”），期間貴州國(guó)資公司通過(guò)減持套現(xiàn)獲得償債資金超過(guò)600億元，股票收益超過(guò)千億元。2020年9月，貴州茅臺(tái)董事會(huì)會(huì)議同意公司控股子公司貴州茅臺(tái)集團(tuán)財(cái)務(wù)有限公司開(kāi)展固定收益類有價(jià)證券投資業(yè)務(wù)，投資總規(guī)模不超過(guò)其資本總額的70%，緩解區(qū)域城投債銷壓力。此外，茅臺(tái)集團(tuán)同時(shí)向地方國(guó)企施以援手。受疫情影響，貴州高速公路集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“貴州高速”）2020年上半年利潤(rùn)嚴(yán)重虧損，同年11月茅臺(tái)集團(tuán)發(fā)行130億元公司債券，票面利率3%，期限3+3+1年，原計(jì)劃募集150億元，其中不超過(guò)86億元用于收購(gòu)股權(quán)。
案例四：轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)——山西交控集團(tuán)整合產(chǎn)業(yè)資源，走市場(chǎng)化化債路徑
城投公司或國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是未來(lái)企業(yè)發(fā)展方向，對(duì)政府方而言，下屬企業(yè)自負(fù)盈虧，減少財(cái)政依賴，可提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主性；對(duì)投資方而言，優(yōu)質(zhì)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在資產(chǎn)質(zhì)量和資產(chǎn)收益性方面均可為債務(wù)償還提供保障。
2017年山西省廳整合62條政府還貸高速公路、10戶路橋企業(yè)、廳直2戶科研企業(yè)、省高管局3戶直屬企業(yè)和省國(guó)資委管理的路橋集團(tuán)、交通投資集團(tuán)、高速集團(tuán)，組建了山西交通控股集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“山西交控集團(tuán)”）。此后，山西交控集團(tuán)成為山西省高速公路債務(wù)主體，負(fù)責(zé)化解山西高速公路相關(guān)隱性債務(wù)。2018年12月，山西交控集團(tuán)與國(guó)開(kāi)行牽頭，工行、農(nóng)行、中行、建行、交行、郵儲(chǔ)等參團(tuán)的銀團(tuán)簽訂《銀團(tuán)貸款協(xié)議》，債務(wù)重組規(guī)模約2,607億元，每年可減少利息支出約30億元。山西省高速公路化債方式在化解政府性債務(wù)、推進(jìn)政企分開(kāi)、培育強(qiáng)勁市場(chǎng)主體方面均取得實(shí)質(zhì)性工作成果。
借鑒山西省化債思路，內(nèi)蒙古、吉林、甘肅、湖北等地均落實(shí)高速公路類債務(wù)置換方案，各地具體措施有所差異，但本質(zhì)均為將地方政府隱性債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，以高速公路產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)性收益為籌碼，與金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)債務(wù)重組。
案例五：債務(wù)重組——“遵義最大城投”156億債務(wù)重組，銀行貸款展期20年，平滑短期債務(wù)壓力
在各類化債手段中，債務(wù)重組方式被普遍使用，城投公司或地方國(guó)企通過(guò)銀行借款展期、商貸非標(biāo)轉(zhuǎn)標(biāo)的形式，調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，平緩短期債務(wù)壓力。
2022年12月30日，遵義道橋建設(shè)（集團(tuán)）有限公司（以下簡(jiǎn)稱“遵義道橋”）公告銀行貸款重組概況及進(jìn)展情況。公告稱，遵義道橋本次銀行貸款重組涉及債務(wù)規(guī)模155.94億元，以債權(quán)保全為前提，經(jīng)各方友好平等協(xié)商，近期完成簽署相關(guān)補(bǔ)充協(xié)議。根據(jù)重組協(xié)議，遵義道橋重組后銀行貸款期限調(diào)整為20年，利率調(diào)整為3.00%/年至4.50%/年，前10年僅付息不還本，后10年分期還本。
值得一提的是，2022年9月9日，財(cái)政部官網(wǎng)曾發(fā)布關(guān)于印發(fā)《支持貴州加快提升財(cái)政治理能力奮力闖出高質(zhì)量發(fā)展新路的實(shí)施方案》（下稱“方案”）的通知。在支持防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，方案提出，將穩(wěn)妥降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，研究支持貴州高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)開(kāi)展降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)試點(diǎn)。按照市場(chǎng)化、法治化原則，在落實(shí)地方政府化債責(zé)任和不新增地方政府隱性債務(wù)的前提下，允許融資平臺(tái)公司在與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)，降低債務(wù)利息成本。指導(dǎo)貴州加大財(cái)政資源統(tǒng)籌力度，積極盤活各類資金資產(chǎn)，完善防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制，穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)，堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)。
3.對(duì)于地方政府隱性債務(wù)化解路徑相關(guān)建議
（1）推動(dòng)政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型
各級(jí)地方政府融資平臺(tái)要進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型并做大做強(qiáng)、構(gòu)建適應(yīng)公益類國(guó)有企業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境來(lái)積極推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。其思路是分類推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，并將融資平臺(tái)分為“空殼類平臺(tái)”“實(shí)體類平臺(tái)”和“商業(yè)類平臺(tái)”，針對(duì)三類平臺(tái)分別采取按法定程序予以清理撤銷、剝離政府融資職能并通過(guò)兼并重組轉(zhuǎn)型為公益類國(guó)有企業(yè)以及在明確不再替政府或受政府委托融資后繼續(xù)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)揮主動(dòng)作用的方式推進(jìn)其轉(zhuǎn)型。
（2）拓寬地方政府融資渠道
地方政府需深化政府投融資體制改革，完善政府方與國(guó)有企業(yè)的重新定位，拓寬融資渠道。通過(guò)梳理國(guó)家政策，目前地方政府合規(guī)的融資渠道主要有發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券、PPP模式（政府和社會(huì)資本合作）和政府投資資金等，其中專項(xiàng)債券有助于將資金運(yùn)用到基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中“短板”及“兩新一重”重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)，PPP模式可以調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，政府投資基金有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)卣l(fā)展產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)。
（3）提高政府財(cái)政收入
對(duì)于中期和長(zhǎng)期隱性債務(wù)，重點(diǎn)在于提高地方政府財(cái)政收入上，一方面可以通過(guò)出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益獲得資金；另一方面，可以通過(guò)盤活沉淀存量資金、盤活存量土地資產(chǎn)、推進(jìn)集體土地入市、城市更新改造等方式提高財(cái)政收入；另外核心是發(fā)展產(chǎn)業(yè)，通過(guò)科學(xué)謀劃產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，提高項(xiàng)目本身的投資回報(bào)，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拉動(dòng)財(cái)政收入高質(zhì)量增長(zhǎng)。