摘 要：2020年初，新冠肺炎從武漢蔓延至全國，國務院辦公廳和各地政府部門采取了一系列強有力的抗“疫”措施，多個省份啟動重大突發公共衛生事件Ⅰ級響應。這些舉措在遏制疫情蔓延的同時，也必然給包括PPP模式的基礎設施建設項目和各類商業活動帶來不同層面的影響。本文結合當前實際情況，從績效評價角度，淺析新冠肺炎疫情對PPP項目所產生的影響。
關鍵詞：新冠肺炎；PPP項目；績效評價
一、前言
依據《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據和《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，項目公司獲得的政府付費或可行性缺口補助，以實施機構或財政局對PPP項目進行績效評價結果為依據。
此次疫情爆發正處在績效評價的節點，諸多PPP項目預計需于1月份進行績效評價，但由于疫情影響必將推遲。同時，疫情期間涉及公共服務的PPP項目仍需正常運轉，卻估計也很難滿足合同所約定的績效指標。待疫情結束，實施機構運轉恢復正常，繼續開展PPP項目績效評價時，實施機構及項目公司又如何應對此類困境？
為此，筆者將分別從績效評價時點、績效評價指標和績效評價結果等三個方面，分析新冠肺炎疫情對PPP項目的影響。
二、疫情對績效評價的影響
（一）績效評價時點的影響
政府方與社會資本方簽訂的PPP項目合同中，往往會約定：建設期竣工決算后進行一次建設期績效評價，運營期每滿1個季度或者年度進行一次運營期績效評價。
受疫情影響，部分PPP項目的績效評價時點會延后2-4個月。建設期績效評價時點延后，可能對PPP項目影響較小，因為建設期績效評價后，一般不會涉及政府補貼支付的問題。
但運營期績效評價時點的延后，一方面會導致政府方支付給項目公司政府補貼的延期，從而造成政府方的違約；另一方面，由于項目公司不能及時獲得政府補貼，但又需償還銀行債務，導致自身資金成本增加。
（二）績效評價指標的影響
1. 建設期績效評價指標
（1）投資控制
受疫情和防控措施的影響，施工隊伍的組織、建筑材料的采購和運輸遇到的重重困難，最終都會反映到投資總額上，即該部分成本增加。同時，在施工過程中，各方對復工后的生產活動都提出了比平時更高的安全生產要求，如新的防護措施、廢物廢水處理等，也會增加相應部分的成本。
（2）工程進度
在控制最嚴的1-2月，全國大部分項目處于停工狀態，即便通過后期補救措施適當地趕工，但停工停業等行政命令在一定時期內造成工期的延誤是必然的，也將影響政府方對PPP項目建設期績效評價的評分。
（3）安全管理
建設過程中對安全管理、安全生產責任、安全隱患的防范設定了評價指標，直接影響績效指標評分。如經批準復工后發生新的聚集性疫情，會直接影響安全管理部分的評分。
成都市曾發文造成1人以上疫情確診，將被視為重大安全事故。雖該文件已撤銷，但也警示了項目公司對安全管理須提高要求。
2. 運營期績效評價指標
（1）運營標準
依據生態環境部辦公廳在2020年2月1日發布的《關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫療污水和城鎮污水監管工作的通知》（環辦水體函〔2020〕52號）地方生態環境部門要督促城鎮污水處理廠切實加強消毒工作，結合實際，采取投加消毒劑或臭氧、紫外線消毒等措施，確保出水糞大腸菌群數指標達到《城鎮污水處理廠污染物排放標準》（GB 18918-2002）要求。當前公共場所和家庭為防控疫情多采用含氯消毒劑進行消毒，排入城鎮污水處理廠的污水余氯量可能偏高，影響生化處理單元正常運行。地方生態環境部門要督促各城鎮污水處理廠密切關注進水水質余氯指標的變化情況，及時采取有針對性的應對措施，確保出水達標。
針對一些污水處理PPP項目，雖目前排入污水處理廠的污水余氯量含量較小，不足以影響污水生化處理單元，出水水質處于正常值范圍，但是由于增加了相關藥劑添加量，直接導致了PPP項目運營標準的提升。
（2）出勤情況
實施機構會對PPP項目關鍵崗位人員出勤情況進行打分，受疫情和防控措施的影響，眾多地方采取了交通管制、人員管制的措施，項目公司部分員工無法從居住地返回，只能依靠常駐人員滿足正常的設施運行。
（3）成本管控
在疫情最嚴重的湖北境內，原材料、人工及運輸成本都有所增加，雖然在國家相關政策的管控下，目前原材料等成本不存在大幅上漲的情況，但由于需增加大量防疫物資，整體運營成本仍有不同程度的上漲。
（三）績效評價結果的影響
政府方支付項目公司的政府付費金額與項目績效評價結果相關聯，假設公式如下：
當年政府付費數額=A×70%×βa +（A×30%+B）×βb
其中：A為每年建設成本補貼
B為每年運營成本補貼
βa為建設期績效評價系數
βb為運營期績效評價系數
疫情導致了建設成本和運營成本的上漲，但在計算建設成本補貼和運營成本補貼時，如仍然以PPP項目合同中約定數額為基礎，不針對疫情所導致的成本上漲進行調整的話，項目公司最終收益將受損。
綜上所述，疫情對PPP項目的影響為三個方面，一是政府補貼支付延期；二是績效評價評分降低；三是項目公司收益受損。
三、疫情影響的解決措施
根據2月10日全國人大法工委官宣“當前我國發生了新冠肺炎疫情這一突發公共衛生事件。為了保護公眾健康，政府也采取了相應疫情防控措施。對于因此不能履行合同的當事人來說，屬于不能預見、不能避免并不能克服的不可抗力。根據合同法的相關規定，因不可抗力不能履行合同的，根據不可抗力的影響，部分或者全部免除責任，但法律另有規定的除外?！焙汀蛾P于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）第十六節對自然不可抗力的解釋“主要是指臺風、冰雹、地震、海嘯、洪水、火山爆發、山體滑坡等自然災害；有時也可包括戰爭、武裝沖突、罷工、騷亂、暴動、疫情等社會異常事件。這類不可抗力則通常按照一般不可抗力的法律后果處理”。
本次疫情普遍被認為應當屬于不可抗力。雖然某些PPP項目合同的不可抗力定義包含了疫情，某些PPP項目合同未將疫情定義為不可抗力，但我們認為無論是否包含疫情，根據目前相關司法部門、建設主管部門的意見，均應按照不可抗力的相關條款劃分責任。
針對不可抗力所導致的政府方和項目公司責任分擔，首先仍需以PPP項目合同的約定為基礎，如PPP項目合同有約定，我們應遵其約定，如無約定，我們應遵照相關法律法規及政策文件。筆者就無合同約定的責任劃分問題，提出幾點解決措施供決策者參考（見表1）。
四、結語
筆者認為，本次疫情對中小企業沖擊較大，為穩定宏觀經濟持續上漲，湖北省各級政府可根據省人民政府于2月8日出臺的《省人民政府辦公廳關于印發應對新型冠狀病毒肺炎疫情支持中小微企業共渡難關有關政策措施的通知》（鄂政辦發〔2020〕5號），給予項目公司降低生產成本、減免相關稅費、緩繳社會保險費的相關政策支持，幫助項目公司度過難關，穩定社會就業情況。
同時根據《合同法》第一百一十八條規定“當事人一方因不可抗力不能履行合同的，應當及時通知對方，以減輕可能給對方造成的損失。應合理期限內提供不可抗力證明”。建議項目公司在疫情發生后盡快向政府方發函，提出將本次疫情作為不可抗力事件處理，并說明理由及附上相關政策文件，避免后續發生爭議、違約責任及防止損失再擴大。
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文字：彭 亮
編輯：彭 婕