逐條精讀！如何理解PPP“新”機制！
作者:
遼寧合建
來源:
新基建投融圈
日期:
2023-11-17
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2023年11月8日，《國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部<關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號）正式對外公開，這是我國政府和社會資本合作（PPP）發展史的重要里程碑。
1、“明確收費渠道和方式”，應當結合項目付費內容，明確相應的收費機制與收費標準，項目收益要覆蓋建設投資和運營成本，避免新增地方財政未來支出責任。
2、“項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持”中的“政府投資支持”包括政府采用資本金注入方式和按照相關法律法規和政策規定申請的財政資金（如專項補助）等支持。
3、“政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本”意指在使用者付費的前提下，政府應遵循一視同仁、有規定、有標準的原則進行補貼，且補貼金額不能超過運營成本。
*注：該補貼的規定應是已出臺的、統一的行業運營補貼。
1、需要注意的是，《意見》中所指的“特許經營”是一種基于使用者付費的“行政特許經營”，不同于商業連鎖、品牌加盟等政府無責任和義務提供的純商業化特許經營項目。
2、依據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（第25號令）第三條所述，特許經營的官方定義如下：
基礎設施和公用事業特許經營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。
3、《意見》指出，“政府和社會資本合作應全部采取特許經營模式實施，根據項目實際情況，合理采用建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等具體實施方式。”
本次《意見》最大的變化在于明確了項目資產最終都要移交給政府方，特許經營者、項目公司只是在特許經營期間的一定時間內享有項目資產所有權，在此前提下符合條件的項目可發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）。
堅持初衷，回歸本源，新機制最大程度地鼓勵民營企業參與，并首次制定了《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》。
該清單充分考慮了不同行業屬性以及民營企業的專業能力，對不同項目類別實行分類管理。
需要注意的是：
1、該清單僅列示了對擬開展政府和社會資本合作的常見領域項目，其他未列舉領域也可實行政府和社會資本合作模式。
2、外商投資企業應在遵守《外商投資法》《外商投資法實施條例》《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》（2021年版）等規定的前提下，遵循前述規定參與政府和社會資本合作項目。
例：負面清單中要求”增值電信業務的外資股比不超過50%“，如外資企業參與新型基礎設施領域中的“數據中心”特許經營項目，其股權占比需符合上述雙重規定。
3、“優先選擇民營企業參與“是為了激發民間投資活力，落實《公平競爭審查制度細則》（國市監反壟規（2021）2號文）的要求，讓具有專業化能力的民營企業進入政府和社會資本合作項目成為可能。
注：民營企業具有參與項目的能力與水平是優先選擇其參與的前提，在無法選擇出符合條件的民營企業參與的情況下，“選擇民營企業”不應作為政府與社會資本合作的強制性的規定。
4、同時，《意見》第(十八）條也提出鼓勵符合條件的國有企業通過特許經營模式規范參與盤活存量資產。
1、《意見》指出，由國家發改委牽頭做好特許經營模式推進工作，切實加強政策指導。
2、地方各級人民政府要切實負起主體責任，按照《重大行政決策程序暫行條例》的相關規定規范推進本級政府事權范圍內的特許經營項目。
3、各級財政部門要嚴格執行預算管理制度，加大財會監督力度。
4、地方各級人民政府應授權有關行業主管部門、事業單位作為項目實施機構，完成相應的方案編制、特許經營者選擇等流程。
《意見》重點強調了應授權具有行政監管能力的單位，排除了“原《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》發改投資（2014）2724號文”中表述的“行業運營公司或其他相關機構”的主體范圍。
5、如需成立項目公司，政府方應當指定出資代表。
1、2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標采購程序的項目，以及后續新實施的政府和社會資本合作項目，不再執行（國辦發〔2015〕42號）文，均應按照新機制執行。對于2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前已完成招標采購程序的項目，應按照《關于政府和社會資本合作存量項目分類處理的意見》相關規定執行。
2、 不再存在PPP項目庫，新機制下應當建立常態化信息披露機制，依托全國投資項目在線審批平臺對項目情況，及時向社會動態公開。
1、《意見》明確，項目實施機構通過公開競爭方式選擇特許經營者，招標文件中應將項目運營方案、收費單價、特許經營期限等作為選擇特許經營者的重要評定標準。
2、特許經營期限原則上不得超過40年，投資規模大、回報周期長、法律另有規定的項目可適當延長。
項目實施機構應當與特許經營者在遵循法律地位平等、權利義務對等的條件下簽訂協議，協議內容應嚴格依照《民法典》合同法篇章的規范要求制定。
1、成立項目公司的情形：項目實施機構與特許經營者約定其在規定期限內成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經營協議。
2、不成立項目公司的情形：項目實施機構與特許經營者直接簽訂特許經營協議。
1、《意見》中并未提及建設期績效考核的內容，主要是因為項目建設期可通過監理等管控機制對工期、質量進行監管，如出現建設期違約情形，可通過提取保函金額或違約條款的約定進行責任追究。
2、《意見》指出重點開展定期運營評價，應確定項目運營期績效評價指標體系，運營評價結果與履約保函金額提取、運營補貼（如有）支付相掛鉤。
3、項目實施機構應將社會公眾意見作為項目監測分析和運營評價的重要內容，加大公共監督力度，按照有關規定開展績效評價。
《意見》第（十四）條
規范開展特許經營協議變更和項目移交等工作
1、嚴禁以提前終止為由將特許經營轉變為通過建設—移交（BT）模式變相舉債。
2、“擬繼續采取特許經營模式的，應按規定重新選擇特許經營者，同等條件下可優先選擇原特許經營者。特許經營期限內因改擴建等原因需重新選擇特許經營者的，同等條件下可優先選擇原特許經營者。”
需要注意的是，重新選擇仍應通過公平競爭的前提下優先選擇，并非通過直接委托的方式。
3、因特許經營協議引發的爭議，鼓勵通過友好協商解決，必要時可根據爭議性質，依法依規處理解決，涉及特許經營權的授予和收回的爭議應通過申請行政復議或行政訴訟解決；涉及民事法律關系的糾紛通過仲裁、訴訟方式解決。